Laquelle a aboutit, aujourd’hui, à un système politique dont le fonctionnement est - somme toute - relativement proche de celui de l’actuelle Union européenne :
Un système de gouvernement en tout cas profondément atypique du seul point de vue français…
Le Saint Empire, première expérience fédérale
Le fédéralisme est une tradition très ancienne en Allemagne. Une de ses toutes premières étapes fut consacrée par l’existence du « Saint Empire romain germanique » : une structure impériale souple dans laquelle coexistaient plus de 350 Etats ou villes libres.
Cependant, l’organisation ’’polycentrique’’ de cet empire a eut pour principale conséquence négative une marginalisation progressive mais constante du pouvoir central, bientôt impuissant à gérer une ’’anarchie allemande’’ soigneusement entretenue par les puissances étatiques européennes alors en voie d’affirmation (dont la France).
- L’Aigle fédérale (Bundesadler)
Cet élément est intéressant aujourd’hui alors que les débats sur la centralisation des pouvoirs européens à Bruxelles sont à leurs plus hauts niveaux.
Par la suite, en réaction à cet émiettement politique et à cette impuissance du pouvoir, c’est un puissant mouvement ’’nationaliste’’ en faveur de l’unité allemande qui s’est développé dès la fin du XVIIIe et durant tout le XIXe siècle.
Cette marche vers l’Allemagne unie s’est alors effectuée sous la pression de deux courants principaux. D’un côté, les ’’Libéraux’’ inspirés par cette Révolution française qui - selon eux - portait des idéaux de Liberté et de Démocratie, jugés compatibles avec l’unité allemande qu’ils préfiguraient et rendraient enfin possible. Leur objectif : la création d’une Allemagne unie, libérale et démocratique.
De l’autre, les ’’Dynasties’’ et les pouvoirs étatiques en place et les principaux acteurs du commerce et de l’industrie, désirant surtout créer un lien institutionnel entre les Etats allemands pour des raisons principalement économiques et militaires. Leur objectif : la création d’une Allemagne ’’puisance’’, impériale et dominatrice en Europe.
Du Bund de 1815 à l’échec de 1848…
En juillet 1806, Napoléon avait pris la décision de supprimer le vieil ’’Saint Empire’’ médiéval qui perdurait jusque là, pour lui substituer une organisation vassale de l’Empire français : la Confédération du Rhin (dont l’Assemblée parlementaire siégeait à Francfort-sur-le-Main, Hesse).
C’est pourquoi, après les ’’Befreiungskriege’’ (i. e : ’’guerres de libération’’) menée en 1807 puis 1813 contre la présence française (et la défaite finale de Napoléon, en juin 1815…), les 39 États allemands s’unirent alors pour former une nouvelle entité : la Confédération allemande (ou ’’Bund’’).
- Reichstag, fronton : « Au peuple allemand »
Créée par l’Acte constitutif du 8 juin 1815, cette ’’Confédération’’ était une organisation plutôt vague, officiellement « chargée de maintenir la sûreté intérieure et extérieure de l’Allemagne, l’indépendance et l’inviolabilité des Etats confédérés » (sic).
Théoriquement cette ’’Confédération’’ était donc compétente pour toutes questions de politiques extérieures : déclarer la guerre, conclure des traités, envoyer ou recevoir des Ambassadeurs.
Mais, en fait, cette ’’Confédération’’ était totalement dépourvue de pouvoirs réels, surtout parce que les deux grands Etats allemands rivaux du moment (i.e : l’Empire autrichien et la Prusse…) craignaient la domination l’un de l’autre… [1].
Bien entendu, lors des événements révolutionnaires de 1848, il y avait eut la tentative de mettre en place une unité allemande organisée sur un mode fédéral. Mais les très autocratiques princes autrichiens [2] et prussiens [3] alors solicités pour prendre la direction de ce nouvel ensemble allemand, avaient refusé cette invitation ’’républicaine’’ émanant surtout de leurs adversaires politiques Libéraux.
L’unité allemande, ’’par le fer et par le feu’’
L’unité de l’Allemagne se ferait donc ’’par le fer et par le feu’’ [4] et non par la voie de la Démocratie comme on l’avait pourtant momentanément cru en 1848.
Ainsi, à la suite de la guerre austro-prussienne de 1866 (victoire prussienne permettant d’expulser les forces autrichiennes du territoire allemand…), le Chancelier prussien Bismarck obtint la dissolution de la ’’Confédération allemande’’ de 1815.
- Berlin, la porte de Brandebourg
A la suite de quoi, Bismarck créa la Confédération d’Allemagne du Nord qui regroupait 22 Etats. Cependant, afin de ne pas brusquer Napoléon III, Bismarck n’y inclut pas les Etats catholiques (et pro-autrichiens) du sud de l’Allemagne (Bavière, Bade, Wurtemberg, Hesse…) de toute façon réticents et hostiles à la Prusse (et à ses projets d’hégémonie politique en Allemagne…).
Néanmoins cette Confédération d’Allemagne du nord (en fait sous leadership et sous domination prussienne) aboutit - après la guerre franco-prussienne de 1870 - à la fondation de l’Empire d’Allemagne, en janvier 1871.
Un ’’Second Reich’’ [5] allemand sous domination prussienne et’’wilhelminien’’ (puisque dirigé par les Princes prussiens Hohenzollern) qui allait s’écrouler à la fin de la première guerre mondiale, en novembre 1918. Pour être alors remplacé par la République dite ’’de Weimar’’, par la suite détruite par le nazisme et ses conceptions totalitaires (et unitaires).
La Constitution de Weimar et la Loi fondamentale de 1949
En tout cas, la Constitution de Weimar possédait trois éléments intéressant pour nous aujourd’hui en tant que fédéralistes. D‘une part le pouvoir central avait la possibilité de créer des administrations par une simple loi.
Ensuite, l’on observe que le contrôle des Länder par le pouvoir central fut toujours plus important. Enfin, le système fiscal était géré au niveau fédéral, les Länder percevaient une somme fixe mais étaient dépendants de l’Etat fédéral.
- Berlin, le Reichstag
Après la fin de la seconde guerre mondiale, l’Allemagne sous contrôle des forces alliées ne possède aucune Constitution. Et, sous l’influence des Etats-Unis, du Royaume-Uni et de la France, l’Allemagne de l’Ouest va se doter d’une Constitution.
Il s’agira là d’un texte rédigé par des membres des Assemblées des Länder, texte approuvé par la suite par les gouverneurs des trois puissances militaires occupantes concernées (France, UK & USA) avant d’être ratifié par les assemblées parlementaires des Länder.
Cette Constitution ne se nomme pas spécifiquement « Constitution » mais « Loi Fondamentale » car elle n’avait initialement pas vocation a être permanente. En effet, pour les Alliés comme pour les allemands, elle avait simplement vocation à organiser le pays dans une phase transitoire… (qui dure toujours…).
Il est intéressant de noter que les Länder se sont alors dotés de Constitutions parlementaires et démocratiques avant même que ne soit rédigée la loi fondamentale allemande. Comme on le verra ci-dessous, cette ’’avance’’ sur les organes fédéraux leur permettra ainsi d’obtenir plus de pouvoirs.
Quelle répartition des compétences ? Quelle organisation fiscale ?
L’essence même des systèmes fédéraux réside dans la répartition des compétences entre différents niveaux : ici l’Etat central (i. e : le Bund) et les Etats fédérés appelés Länder (i.e : Les Länder allemands(Länder, pluriel de Land…) sont actuellement au nombre de seize [6]). Et c’est cette répartition des compétences suivant le principe de subsidiarité qui fait de la démocratie allemande un système fédéral.
- Deutschland, l’Allemagne
Dans le cas de l’Allemagne fédérale, beaucoup de compétences ont été données aux Länder après la guerre afin d’affaiblir au maximum l’ancienne puissance.
Il existe deux types de répartition des compétences : les compétences exclusives (du Bund ou des Länder) et les compétences partagées.
Les compétences exclusives ne sont de la compétence que d’un seul niveau de gouvernance (Bund ou Länder) alors que les compétences partagées impliquent plusieurs niveaux.
Le Bund a également des compétences exclusives dans les domaines des affaire étrangères, de la défense, de la circulation de personnes, de la nationalité et des douanes… Et les compétences exclusives des Länder sont la radio et la télévision, l’éducation, la police et les affaires communales.
Le Bund peut aussi adopter des « lois cadres » concernant la législation des Länder. Le Bund fixe un objectif que les Länder doivent transcrire législativement dans un délai prévu dans la loi cadre. Les domaines d’utilisation sont l’aménagement du territoire, l’urbanisme…
Depuis 1969, il existe deux types d’impôts en Allemagne : les impôts séparés et ceux partagés entre le Bund et les Länder. Que ce soit pour l’impôt sur les sociétés comme pour la TVA, les recettes sont perçues quasiment équitablement entre le Bund et les Länder.
Ici encore le principe de subsidiarité est respecté. En effet, il ne sert à rien de centraliser l’impôt pour le répartir ensuite aux différents niveaux de gouvernance. Les allemands préfèrent favoriser l’accès direct au lieu de superposer les compétences partagées. Plus la compétence est traitée au plus proche du citoyen et plus l’exercice de celle-ci est efficace.
« Chambre du Peuple » et « Chambre des Etats »
L’Allemagne possède un système législatif bicaméral composé d’une Chambre des Etats fédérés (i. e : le Bundesrat) et d’une Chambre du peuple (i. e : le Bundestag).
- Berlin, le Reichstag
Le Bundesrat - « Chambre des Etats » - est composé des représentants des 16 Länder allemands (Nb : Sa présidence, tournante, est exercée tour à tour par un Représentant de chacun des Länder…).
A noter qu’il existe aussi un système de pondération des voix entre les Länder, en fonction de leur total de population (la ’’grande’’ Bavière exerçant là une influence - proportionnelle à son poids démographique - supérieure à celle du ’’petit’’ Schleswig-Holstein, par exemple…).
Et il faut noter également que si un représentant d’un Land se retrouve seul, il est responsable de la totalité des votes de son Land…
Le Bundestag - quant à lui, Chambre du Peuple allemand - regroupe les députés élus directement par le peuple. Il est composé de 600 représentants, élus pour 4 ans.
Le pouvoir législatif fédéral appartient au Bundestag mais dans les domaines ayant une influence sur les Länder, l’accord du Bundesrat reste nécessaire. (Et juste préciser qu’une révision de la « Loi fondamentale demande une majorité des 2/3 au Bundestag et au Bundesrat…).
Le modèle allemand : Un système imparfait ?
Cependant la « Loi fondamentale » allemande, avec ses désormais 51 modifications, pose aujourd’hui un certain nombre de problèmes :
(1) L’Allemagne est constamment en campagne électorale (car il y a toujours une élection dans un Länder…).
(2) Le fédéralisme allemand coûte très cher (financement des administrations locales, des Parlements des Länder,etc.).
(3) Et il y a des problèmes d’entente entre les Länder, le Bundesrat, le Bundestag (et l’exécutif fédéral…).
De plus, depuis 50 ans le fédéralisme allemand évolue vers un enchevêtrement de compétences de plus en plus important entre le Bund et les Länder. Phénomène qui a amené les allemands à introduire, en 1969, la notion de « tâche commune » dans la Loi fondamentale.
De ce fait, la coopération entre les différents niveaux de gouvernance s’est accentuée, résultat de la prise de conscience collective qu’une séparation rigide des compétences ne correspondait pas (ne correspondait plus…) aux exigences actuelles.
Le système fédéral allemand : un modèle à suivre ?
En résumé, le modèle fédéral allemand comporte des éléments somme toute assez « classiques » : bicaméralisme, subsidiarité, etc
De même, la répartition de certains impôts « 50/50 » entre l’Etat fédéral et les Etats fédérés peut laisser rêveur. Surtout si l’on projette ce chiffre au niveau européen. Et surtout si l’on conçoit une Europe ayant compétence en matière de politique étrangère, en matière de politique de défense et dans le domaine de la circulation des personnes…
- L’Allemagne future ?
Pareillement, il est assez frappant de remarquer que de nombreuses compétences mentionnées ici comme ’’compétences exclusives’’ de l’Etat fédéral seraient exercées de façon sans doute plus efficace si elles étaient exercées au niveau européen (Nb : on pensera ici plus particulièrement à la politique étrangère et défense…).
En revanche, il est assez frappant de constater que ce système créé au départ pour ne durer que quelques années (Nb : il n’y a pas en Allemagne de Constitution mais une « Loi fondamentale » au départ provisoire…) reste toujours d’actualité malgré les nombreuses tentatives de modifications de la Loi fondamentale, ces dernières années.
En effet pour changer de façon substantielle la Constitution allemande il faut réunir une majorité parlementaire des 2/3 (au Bundestag et au Bundesrat). Ce qui oblige donc les grands partis et les différents niveaux de pouvoir à se mettre d’accord : ce qui est somme toute relativement difficile à obtenir.
Ainsi on se rappellera qu’en 1991-1992 puis 2003-2004, les Commission parlementaires ’’ad hoc’’ réunies ne sont pas parvenus à un résultat satisfaisant pour les principales parties en présence.
A ce titre, la réforme du fédéralisme allemand récemment adoptée - à la fin juin 2006 - est une preuve indéniable de la bonne santé de la Démocratie représentative et du système parlementaire allemand. Quant à la bonne santé du fédéralisme allemand, c’est là encore un autre problème…
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